Starosta na dwóch stołkach

Pod koniec listopada Czytelnicy z Łosic poinformowali nas o prawdopodobnym naruszeniu ustawy o samorządzie powiatowym. Zastanawiali się, czy powołany 3 listopada starosta Janusz Kobyliński może łączyć nową funkcję z dotychczasową. Przed wyborem Kobyliński był kierownikiem łosickiego powiatowego biura ARiMR.

       - Na starostę wybrano go 3 listopada. A z tego co mi wiadomo, nadal jest kierownikiem ARiMR-u, przebywa tylko na urlopie. Urlopie wypoczynkowym, a chyba powinien, jeśli już, to być na urlopie bezpłatnym. Niby nie zwalnia się z ARiMR-u, bo czeka na nagrodę jubileuszową. Z tego, co się orientuję, jest to sprzeczne z ustawą o samorządzie powiatowym, która zakazuje łączyć członkostwo w zarządzie z zatrudnieniem w administracji rządowej. Nie wiem, czy w tym wypadku wojewoda nie powinien unieważnić uchwały o wyborze na starostę. Nie wiem też, co na to nasi radni bezradni. Poukładali się na stanowiskach, nie widzą tego? Teraz jest chora sytuacja, bo Kobyliński niby jest na urlopie do 16 grudnia, a lata na dół non stop (biuro ARiMR w Łosicach mieści się w tym samym budynku co starostwo - ak). Poza tym, to takie chyba niesmaczne, delikatnie mówiąc, brać wynagrodzenie z dwóch miejsc pracy. Takie to Prawo i Sprawiedliwość...

       Art. 26 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym mówi, że członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora.

       Takim podmiotem jest niewątpliwie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która - chociaż nie należy stricte do administracji rządowej - jest jednak państwową osobą prawną wyznaczoną przez rząd do pełnienia roli akredytowanej agencji płatniczej, tj. jednostką administracyjną w sferze zadań rządowych. Jej zadaniem - stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy o ARiMR - jest realizacja zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działem administracji rządowej - rybołówstwa. Skoro więc Agencja ta wykonuje zadania rządowe wynikające z polityki państwa, to bez wątpienia należy ona do podmiotów tworzących administrację rządową.

       Problem w tym, że przepisy nie określają definicji administracji rządowej i nie odpowiadają jednoznacznie na pytanie, czy do administracji rządowej należy również ARiMR.

       Jednak, jak czytamy w wyroku Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia 2 sierpnia 2019 r. (II Ka 290/19): "Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma status państwowej osoby prawnej powołanej ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa została wyznaczona przez Rząd Rzeczpospolitej Polskiej do pełnienia roli akredytowanej agencji płatniczej i jako taka zajmuje się wdrażaniem instrumentów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej oraz udziela pomocy ze środków krajowych. Agencja, jako wykonawca polityki rolnej, ściśle współpracuje z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podlegając jednocześnie nadzorowi Ministerstwa Finansów w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. W ramach struktury organizacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyodrębnia się m.in. biura powiatowe działające w każdym powiecie, które ze względu na funkcję i terytorialny charakter zalicza się do organów samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, nie budzi żadnych wątpliwości, iż Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest instytucją administracji samorządowej, a pracownik zatrudniony we wskazanym podmiocie - który nie pełni wyłącznie funkcji usługowych - posiada status funkcjonariusza publicznego".

       O tym, że Janusz Kobyliński został starostą łosickim powszechnie wiadomo (zgodnie z informacja na BIP łosickiego starostwa, zatrudniony jest od 3 listopada 2020 r.). Zapytaliśmy więc łosicki ARiMR, kto jest kierownikiem powiatowego biura. Wojewodę Mazowieckiego, Ministerstwo Rolnictwa i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poprosiliśmy zaś o opinię, czy starosta nie narusza ustawowego zakazu łączenia stanowisk.

       Bardzo szybko po wysłaniu pism do naszej redakcji oddzwonił starosta Kobyliński, zapewniając, że może być na urlopie, że wszystko jest zgodnie z prawem, że ARiMR nie należy do administracji rządowej, że szukamy niepotrzebnie sensacji. Panie starosto, nie szukamy. Próbujemy wyjaśnić mieszkańcom, jak wygląda sprawa.

       Wiesława Moczarska, główny specjalista ds. informacji i promocji z Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR (tu warto podkreślić doskonałą współpracę, oby więcej takich rzeczników), poinformowała nas, że kierownikiem biura powiatowego w Łosicach jest Janusz Kobyliński: "Obecnie (korespondencja z 8 grudnia - ak) przebywa na urlopie wypoczynkowym udzielonym na okres 09.11.2020 r. – 15.12.2020 r. Pan Janusz Kobyliński poinformował Mazowiecki Oddział Regionalny o wyborze jego osoby na Starostę Powiatu Łosickiego, jednak nie poinformował o planowanym terminie objęcia funkcji".

       Ministerstwo Rolnictwa kwestię wyjaśnienia niuansów prawnych przekazało również powyższej jednostce. Długo czekaliśmy na opinię "komórki merytorycznej oddziału". 16 grudnia otrzymaliśmy krótką informację "Pan Janusz Kobyliński nie jest już pracownikiem Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR". Przypomnijmy - do 15 grudnia przebywał na urlopie wypoczynkowym.

       Tu ważne podkreślenia jest, że też podczas urlopu bezpłatnego osoba na nim przebywająca nadal jest zatrudniona u swojego pracodawcy. Udanie się na urlop bezpłatny nie powoduje bowiem ustania stosunku pracy. Zatem, nawet gdyby starosta był na urlopie bezpłatnym, w dalszym ciągu był pracownikiem ARiMR. Czyli łączył dwie funkcje przez półtora miesiąca - od wyboru na stanowisko starosty.

       Z wydziału prasowego MSWiA 9 grudnia otrzymaliśmy informację następującą: "(...) na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Informujemy, że to wojewoda dokonuje oceny zgodności z prawem wyboru zarządu powiatu (w tym starosty). Ponadto ocenia też przestrzeganie przez członków zarządu, w tym starostę, zakazów łączenia funkcji przewidzianych w obowiązujących przepisach".

       Wojewoda Mazowiecki, do którego wydziału prasowego zapytanie skierowaliśmy 30 listopada - mimo upływu 14 dni, przypomnień i upominania się o odpowiedź - milczy.

       Sytuacja łosicka nie jest niczym nowym. Wiele takich spraw kończyło się w sądach administracyjnych. Powstało też wiele opinii prawnych na ten temat.

       Najważniejszym przesłaniem wynikającym z ustawowych zakazów łączenia pewnych funkcji i stanowisk w samorządzie terytorialnym jest zabezpieczenie przed powstaniem niepożądanych układów personalnych, stosunków zależności czy podległości. Pamiętać należy, że samorząd terytorialny w Polsce pełni ważną funkcję. Jest wyrazem zasady decentralizacji władzy zawartej w przepisach Konstytucji. Jest również zakazem, który na przestrzeni lat ewoluował poprzez rozszerzenie katalogu funkcji, które nie mogą być ze sobą łączone. Samorząd terytorialny powinien sprawnie i skutecznie realizować swoje zadania, łączenie kilku funkcji na różnych szczeblach administracji nie dawałoby szans na takie działanie.

       Radca prawny Joanna Lesińska Joanna, interpretując przepisy prawne w maju 2018 r., napisała: "Formalnie członek korpusu służby cywilnej może ubiegać się o urlop bezpłatny i zgodę dyrektora generalnego urzędu na pracę w samorządzie terytorialnym, ale starosta nie może pozostawać w zatrudnieniu w administracji rządowej. Zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej - dalej u.s.c. członek korpusu służby cywilnej nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego. Ustawa o służbie cywilnej nie wyklucza więc pracy członka korpusu służby cywilnej w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, gdyż art. 78 ust. 4 u.s.c. wprost odnosi się tylko do organu stanowiącego j.s.t. W związku z tym do takiego pracownika ma zastosowanie art. 80 ust. 1 u.s.c., zgodnie z którym członek korpusu służby cywilnej nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Zakładając, że pracownik jednocześnie nie jest radnym, powinien uzyskać pisemną zgodę na zatrudnienie jako starosta, gdyż praca osoby zatrudnionej w administracji rządowej na rzecz j.s.t. mogłaby co najmniej podważać zaufanie do służby cywilnej. Na ogólnych zasadach, czyli w oparciu o art. 5 w zw. z art. 174 § 1 i 2 ustawy z 26.06.1974 r. - Kodeks pracy, na pisemny wniosek pracownika pracodawca może udzielić mu urlopu bezpłatnego. Okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W przypadku, gdy pracownikowi zostanie udzielony urlop bezpłatny na okres pełnienia funkcji starosty (pracodawca ma takie prawo, ale nie obowiązek), nadal jest trwa stosunek pracy pracownika w korpusie służby cywilnej, gdyż zawieszeniu ulegają jedynie prawa i obowiązki stron stosunku pracy. To z kolei stanowi przeszkodę do zajmowania pełnienia funkcji starosty. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu i jego członkiem, zaś członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej także podczas korzystania z urlopu bezpłatnego (M. Kotulski w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, nt. 4), czyli w korpusie służby cywilnej – art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02.04.1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. Utrata członkostwa w zarządzie powiatu następuje w dniu zatrudnienia w administracji rządowej (w tym przypadku w związku z kontynuacją tego zatrudnienia). W konsekwencji, aby nie utracić członkostwa w zarządzie powiatu i pełnienia funkcji starosty, stosunek pracy w korpusie służby cywilnej powinien zostać rozwiązany oraz bezprzedmiotowe będzie ubieganie się o zgodę na pracę w zarządzie powiatu i urlop bezpłatny u dotychczasowego pracodawcy.

       Inny radca, dr Tomasz Lewandowski, interpretując ustawę i zakazy łączenia stanowisk przez wójtów oraz członków zarządu powiatu i województwa: "Zakaz łączenia funkcji wójta oraz jego zastępcy z funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą, z zatrudnieniem w administracji rządowej oraz mandatem posła i senatora, został przewidziany w przepisie art. 27 u.s.g. Również przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz województwa zawierają tożsame ograniczenia. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 3 u.s.p. członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Jednocześnie wskazać należy, że ustawodawca dokonał uzupełnienia brzmienia dotychczasowego przepisu i określił termin utraty członkostwa w zarządzie powiatu. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 26 ust. 3 zdanie drugie utrata członkostwa w zarządzie powiatu następuje w dniu wyboru lub zatrudnienia. W obu przypadkach za dzień wyboru należy uznać dzień wyborów, w których wyborcy dokonali wyboru danej osoby do sejmu bądź senatu, czy też innej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast za dzień zatrudnienia należy rozumieć dzień wskazany jako dzień zatrudnienia w umowie o pracę".

       Mówi też o skutkach naruszenia zakazu łączenia funkcji członków zarządu powiatu i województwa:

       "Członkowie zarządu powiatu oraz województwa wybierani są przez radę powiatu (sejmik) w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Istotną odmiennością, w porównaniu z regulacją zawartą w u.s.g., jest możliwość łączenia stanowiska w zarządzie z członkostwem w organie stanowiącym własnej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że członkostwo w zarządzie można łączyć z mandatem radnego we własnej radzie. Dotyczy to zarówno powiatu jak i województwa. Podobnie jak w u.s.g., ustawa o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa nie wskazuje terminu, w jakim należałoby zlikwidować ewentualny zbieg łączenia mandatu. Powstaje również pytanie, czy organ stanowiący przed dokonaniem wyboru powinien posiadać wiedzę dotyczącą ewentualnego naruszenia zakazu łączenia funkcji. Uważam, że powinien posiadać odpowiednią wiedzę na temat kandydatów. Nie wyklucza to jednak w obowiązującym prawie, dokonania wyboru osoby, która w momencie podejmowania uchwały będzie zatrudniona w administracji rządowej. Jednak brak rezygnacji z pracy w administracji rządowej w możliwie krótkim terminie od dnia podjęcia uchwały w sprawie wyboru członków zarządu powiatu czy województwa będzie stanowił przesłankę odwołania tego członka zarządu. Za taką interpretacją przemawia chociażby regulacja kodeksu wyborczego, który nie zakazując możliwości kandydowania, pozostawia czas na rezygnację z danej funkcji po dokonaniu wyboru na stanowisko, którego konstytucyjnie lub ustawowo nie można łączyć z innymi funkcjami".

       Dr Łukasz Dubiński, w opinii prawnej na temat powołania na stanowisko starosty kierownika KRUS (który po wyborze na starostę udał się na urlop bezpłatny, KRUS jest również organem administracji rządowej - ak), również podkreślił, że powołanie osoby zatrudnionej w KRUS na stanowisko starosty może zostać uznane za naruszenie zakazu łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z zatrudnieniem w administracji rządowej. Dodał też, że "dla spełnienia zakazu pozostawania w zatrudnieniu w administracji rządowej nie wystarczy otrzymanie bezpłatnego urlopu na okres pełnienia funkcji członka zarządu powiatu, gdyż wówczas nadal pozostaje się w zatrudnieniu w tej administracji. W literaturze (...) wskazuje się, iż "że już sam wybór dokonany w takich okolicznościach stanowi rażące naruszenie prawa". Wskazuje również iż, "organ nadzoru, (...) powinien stwierdzić nieważność uchwały o powołaniu takiej osoby na stanowisko członka zarządu powiatu".

       Do czasu oddawania numeru do druku, organ nadzoru, czyli wojewoda mazowiecki, nie odpowiedział nam na zadane pytania.

       Anna Kondraciuk, fot. Joanna Gąska