Czy władza, to „oni”, a nie my? Co myślimy o samorządach lokalnych

„Choć badani, zwłaszcza w mniejszych gminach, znają osobiście niektórych radnych, sołtysów, czasem również wójta czy burmistrza, jednak samorząd to niemal zawsze „oni” – władze samorządowe i lokalna administracja, a nie wspólnota mieszkańców z określonego terytorium” – czytamy w raporcie „Polki i Polacy o samorządności. W poszukiwaniu obywatelskiej opowieści o samorządzie lokalnym”.

     Samorząd, czyli co? Wspólnota obywateli oparta na demokracji czy gmina jako spółka zarządzana przez bardziej lub mniej udolnych menedżerów, kontrolowana lub nie przez radnych pełniących rolę rad nadzorczych? Czy istnieje coś takiego jak demokracja lokalna? Jak samorządy terytorialne radzą sobie w obecnych czasach, jak są postrzegane przez społeczności lokalne? Na te i wiele innych pytań starali się odpowiedzieć specjaliści, twórcy raportu zamówionego przez Fundację im. Stefana Batorego.

     Czy mamy jeszcze praworządność, a może już straciliśmy? Która partia polityczna lepiej radziła sobie z jej rozmontowywaniem, czyli „ciepła woda w kranie” Donalda Tuska vs. „miska ryżu” Mateusza Morawieckiego. Można zasugerować stwierdzenie, że w dobie niekończących się dyskusji nt. praworządności w Polsce, raport nt. postrzegania samorządu lokalnego jest łyżką dziegciu w beczce miodu opowieści o tym, jakim to wielkim osiągnięciem są samorządy po 1989 r. A może nawet kubłem zimnej wody i dla samorządowców, i dla mieszkańców danego obszaru. Wbrew promowanej powszechnie opinii, że ludzie niewiarygodnie cenią to osiągnięcie czy są jego świadomi, badanie wykazało, że samorząd utożsamiamy bardziej z administracją publiczną, niż ze wspólnotą. Może i znamy burmistrza czy wójta, może jesteśmy nawet z nim po imieniu, ale to nadal obcy element administracji, która ma działać tak, abyśmy mogli załatwić swoje sprawy. W gruncie rzeczy jako społeczeństwo obywatelskie rzadko angażujemy się w sprawy publiczne, jeśli już robią to niewielkie grupy zainteresowanych. Chyba, że pojawia się doskwierający nam brak czegoś lub szkoda.

      „Samorząd to przede wszystkim „państwo, które jest blisko” i wobec którego obywatel może formułować konkretne oczekiwania. W odróżnieniu bowiem od „państwa, które jest daleko”, sprawy, jakimi zajmują się samorządy lokalne, są związane z codziennymi doświadczeniami i troskami obywateli” – wskazują autorzy raportu.

     Zwróćmy tutaj uwagę na to, że mowa jest o formułowaniu oczekiwań wobec władzy. Oczekiwanie takie, przerzuca odpowiedzialność z nas jako społeczeństwa aktywnego, na urzędnika. Nie musimy się o nic martwić. Mamy oczekiwania. Jeśli więc władza tych oczekiwań nie spełnia, dopiero to pobudza oddolne inicjatywy. Kogo winić więc za to, że mamy wprawdzie asfaltową drogę do naszej wsi, ale już na usługi publiczne, np. pomoc przy opiece nad niepełnosprawnym dzieckiem, rodzicem liczyć nie możemy? Kogo winić za opieszałość urzędniczą, lekceważenie nas przez urzędników, czy w skrajnych przypadkach za niegospodarność finansową gminy? Urzędnika, któremu na to pozwalamy wykazując swoją bierność i brak zainteresowania sprawami publicznymi, czy może nas samych? Czy powtórne głosowanie, przegrane wybory wystarczą, aby polepszyć sytuację w gminie? Władzę można wymienić, w ten czy inny sposób, ale społeczność lokalną już trudniej.

     „Pewnym zaskoczeniem okazuje się widoczny w naszym badaniu kontrast pomiędzy mainstreamową narracją o samorządach lokalnych jako „najbardziej udanej reformie” i „owocu transformacji ustrojowej”, pielęgnowaną przez wielu polityków i ekspertów, a tym, w jaki sposób zakorzenienie historyczne pojawia się w narracjach obywateli o samorządach. Badani rzadko kojarzyli samorządność z jakimś zerwaniem, budową zupełnie nowych struktur państwa bądź historycznym przełomem, często za to akcentowali kontynuację i to, że jakaś forma władz lokalnych istniała „od zawsze”. Być może odpowiada za to postrzeganie ciągłości kadrowej na szczeblu gmin, choć w wyborach samorządowych w 1990 roku doszło do gruntownej wymiany lokalnych elit” – czytamy w raporcie.

     Boimy się centralizacji?

     Jak odbieramy spór na linii władze centralne – samorządy? Powolne ograniczanie kompetencji samorządów i dążenie do scentralizowanych, odgórnych decyzji na szczeblu ogólnokrajowym? Prawda to czy majaczenie? A co ze zwolennikami centralizacji, co z wątkami kolesiostwa i korupcji? Warto zacytować w tym miejscu odpowiedzi ankietowanych z wywiadów pogłębionych.

    „Mieszkańcy operują raczej ogólnikami, reagują na atmosferę napięcia między władzami różnych szczebli lub prezentują postawę pasywną. Niewykluczone, że część badanych w wywiadach grupowych robiła tak, by nie argumentować, dlaczego opowiadają się po stronie rządu w sytuacji, w której większość grupy raczej pozytywnie wypowiadała się o samorządach; pasywność zaobserwowaliśmy jednak również w wywiadach indywidualnych. Natomiast aktywiści biorący udział w wywiadach grupowych potrafią wskazać konkretne przykłady ingerencji:

     „To, co ja odczułem, to, że lokalni włodarze są przerażeni tym, co na nich spada. Zarówno jako wymagania budżetowe czy jakieś nowe wymogi formalne i działaniowe. Bardzo często podczas rady padają takie słowa, że pewne rzeczy są niejasne, niepewne i niesprawiedliwe. (…) Nie wiem co prawda, jak bardzo społeczeństwo to widzi. Bo jest to trochę po linii podziałów politycznych rozłożone. Ale informacje o dążeniu władzy do przejmowania kolejnych kompetencji samorządów, na przykład oświaty, są niepokojące.

     Badani dostrzegają zatem przejmowanie niektórych kompetencji samorządów lub zagrożenie przejęciem, nakładanie dodatkowych wymagań, ograniczanie możliwości finansowania zadań publicznych (w kilku wypowiedziach pojawiała się kwestia niewystarczającej subwencji oświatowej). Niejednoznaczne oceny wzbudza kwestia znacznych podwyżek opłat za odbiór śmieci – badanym trudno było przypisać odpowiedzialność za decyzje w tej materii, co dość dobrze opisuje zjawisko blame game – „odbijania piłeczki”, kiedy to różne władze publiczne przerzucają się odpowiedzialnością za odczuwane negatywne konsekwencje jakiejś regulacji (…)”.

      A co z rozdawaniem stanowisk? Czy ryba psuje się od głowy czy raczej nie wyrośnie nam kwiat, kiedy jego korzenie są podgryzane przez szkodniki?

     „Szczególnie nepotyzm („kolesiostwo”) jest najczęściej obserwowaną bolączką i zarzutem wobec władz lokalnych. Chodzi tu m.in. o zatrudnianie rodziny i znajomych w lokalnej administracji i instytucjach samorządowych (konkursy na różne stanowiska bywają postrzegane jako fikcyjne, mające z góry zdefiniowanych zwycięzców). Informacje o podejrzeniach korupcji pojawiają się rzadziej, a jeśli już – to dotyczą zwykle zamówień publicznych (przetargów):

    - Najczęściej jest tak, że im wyżej, więcej pieniędzy i większy teren, to już [wokół władzy lokalnej] chodzi biznesklasa. A w małych gminach to wszyscy się znają. Najczęściej wchodzisz do urzędu i [tam] siedziała babcia, ciocia, wnuczki nadal siedzą, tutaj są wiązania rodzinne. Im mniejsze grupy społeczne, tym [bardziej] rodzina, a wyżej – to właśnie jakieś biznesy. [FGI 3]

    Niewielki rozmiar gmin istotnie bywa przedstawiany jako swoiste usprawiedliwienie zatrudniania najbliższych i znajomych w administracji i jednostkach podległych samorządom. Jednocześnie bliskość gwarantowana przez niewielki rozmiar pociąga za sobą w postrzeganiu badanych większą jawność takich sytuacji niż na szczeblu ogólnokrajowym i swoistą „zdolność samooczyszczania”, w którą wierzą mieszkańcy: Na pewno we władzy lokalnej bardziej o tym słyszymy. Ale tutaj się zna tego, tamtego, słychać o tym. [FGI 1]

    Działo się i trochę też tak wydaje mi się, że powoli to [nepotyzm lub korupcja] się kończy, bo powoli ludzie za dużo o tym mówią. (…) W tym momencie, w tych takich małych wioskach ludzie też są coraz bardziej obyci, coraz więcej wiedzą. A z drugiej strony Ofensywa centralizmu: jak ją postrzegają obywatele?  Jesteśmy małym lokalnym społeczeństwem. Każdy zna i dokładnie wie, że jeśli ktoś tam coś, to już ludzie na to krzywo popatrzą. [IDI 6]

    Jeśli chodzi o nepotyzm i wynaturzenia – niech Pan spróbuje odpowiedzieć na pytanie, jak wójt ma w gminie, która liczy 5000 ludzi, nie zatrudnić swoich znajomych, jak on praktycznie każdego w tej gminie zna. Mało tego – wielu z nich jest również spowinowaconych. Z drugiej strony mówimy o samorządzie ogólnie, a trudno jest porównywać na przykład samorząd warszawski z samorządem małej gminy. (…) Skorumpowanie czy nieskorumpowanie zarządu są sprawami lokalnymi. Żaden komisarz tutaj nie pomoże. Generalnie nawet jeżeli dzieje się źle, to po to są wybory i mechanizmy innych form administracyjnych i nadzoru, że można całkiem spokojnie wymienić władze. [FGI 6]

     Władza lokalna lepiej zna nasze problemy

     Czy to znaczy, że nie ufamy władzom lokalnym? Otóż nie, bo z uwagi na ich bliskość, jesteśmy skłonni uznać, że lepiej znają nasze problemy w mikroskali niż władze centralne:
- Ja uważam, że to jest jakiś absurd, żeby władze w stolicy decydowały o tym, co ma być na Podkarpaciu. [IDI 9]

     Jaki powinien być samorząd zdaniem Polek i Polaków? Dbający o relacyjność z obywatelem, wykazujący troskę, stwarzający przestrzeń do wspólnych aktywności. Dobry samorząd to taki, który pomaga, a nie przeszkadza. Jest autonomiczny względem władzy centralnej, ale otwarty na dialog z obywatelem i partycypację społeczną.

     „W wypowiedziach osób badanych pojawiały się oznaki rozczarowania wynikającego z braku działań wspierających, które, jak twierdzono, podejmowały samorządy jeszcze dwadzieścia czy trzydzieści lat temu. Brak przestrzeni na relacyjność i budowanie kontaktów szczególnie zaobserwowano w okresie pandemii. Brak bezpośredniego dostępu do urzędników (tylko drogą elektroniczną lub telefoniczną) dodatkowo spowodował frustrację wśród mieszkańców, którzy poczuli się opuszczeni i bez wsparcia w tych trudnych chwilach:

     - Brak jedności. (...) Brak pomocy. (...) Brak współpracy. (...) Brak poczucia wspólnoty, brak pomocy, obojętność. (...) Ludzie zapomnieli, co to jest ta solidarność. Ja jeszcze pamiętam te stare czasy. Dzisiaj tego nie ma. Tylko się o tym mówi. Potrzeba takiej osoby, która by to przypomniała. Brakuje tej jedności. Wtedy była ta jedność. Ludzie byli obok siebie. (...) Teraz przez tę pandemię wszystko się odsunęło. Nawet do urzędu nie można wejść, na trzy spusty pozamykany, tylko droga pisemna. Nie wiadomo, co od kogo, kiedy jest wyjęte. (...) Wszystko na maila, na SMS. (...) Myślę, że to było wymuszone społecznie. Gdyby tak nie zadziałali, to by było, że narażają ludzi, że to, że tamto. Każą przychodzić. Jak jedni by tak zrobili, to by poszło dalej. (...) Ale dużo jest osób starszych, nie umieją ani maila, ani SMS wysłać. [FGI 2]

     Na brak bezpośredniego dostępu uskarżały się szczególnie osoby starsze, które po pierwsze nie są biegłe w obsłudze Internetu, po drugie zaś, jak wynika z ich wypowiedzi, cenią sobie kontakt bezpośredni, który uważają za bardziej efektywny, ale też dający poczucie szacunku:

     - No nie, zupełnie. Bo wydają się tak niedostępni. Bo prawdę mówiąc, jak bym chciała iść do jakiegoś radnego, to nie wiedziałabym, gdzie mam iść tego radnego szukać, żeby mu cokolwiek powiedzieć. [IDI 8]”.

    Człowiek stąd - atut czy wada

    Dużą uwagę przywiązujemy do tego, czy przedstawiciele lokalnych władz pochodzą z lokalnych społeczności. Z jednej strony można to uznać, za atut, bo minimalizuje możliwość narzucania nam woli czy rozwiązań przez obcych, którzy potencjalnie chcieliby realizować własne interesy. Bez rozpoznania potrzeb konkretnej społeczności. Identyfikacja staje się jednak przeszkodą, a pochodzenie spoza kręgu „znajomych” atutem, kiedy mamy do czynienia z różnymi nieprawidłowościami. Nowa osoba dostaje kredyt zaufania, który musi z biegiem czasu spłacić.

    - Ja nie narzekam na wójta, chodziliśmy razem do jednej szkoły. O co się nie zapytam, to jakąś odpowiedź mam. Ale też bardziej służbowo. Wiadomo. Czyli stanowisko jest na przodzie, inaczej jest niż wcześniej. [FGI 2]

    - A w tym momencie zmienił się dyrektor [szkoły]. Przyszedł z zewnątrz i wziął wymienił całą tę główną kadrę. Wymienił wicedyrektorów. (...) I mamy jego i faktycznie to się zmieniło na lepsze. Zmieniło się to poróżnianie takie między dziećmi, bo było bardzo mocne w naszej szkole, że to są dzieci nauczycieli, to są dzieci lekarzy, a to są dzieci takie tam biedniejsze. I wydaje mi się, że to w końcu wraca do normy, że mamy wszystkie dzieci. (...) jak przyszedł [nowy dyrektor – przyp. aut.], to oczywiście wzbudzał wśród starej kadry nauczycielskiej duże... duży taki strach, obawę. Wiadomo, był nielubianą osobą. [IDI 6]

     Czy doceniamy samorządy lokalne? Trudno jest jednoznacznie powiedzieć. Po prostu przywykliśmy do funkcjonowania w takim systemie. Ludzie urodzeni po 1989r. innej formy zarządzania po prostu nie znają. Stąd może i wynika pewna ospałość, oraz przyjmowanie obecnego stanu rzeczy za oczywistość. Widzimy zalety i wady samorządów. Nie do końca uświadomiliśmy sobie, co możemy zrobić, kiedy coś przestaje działać tak, jak powinno. Pytanie czy chcemy w ogóle coś robić, czy odpowiada nam stan zawieszenia pozostawię na inną okazję.

    Eleni Kryńska